Рынок земель: верю -- не верю
Почему крестьяне боятся права распоряжаться своей землей?
Интересно выглядит ситуация: власти предлагают расширить права собственников паев, введя рынок земель сельскохозяйственного назначения, а более половины граждан, которые смогут воспользоваться этим правом, -- против. Парадокс? Возможно ли достижение общественного консенсуса до того, как будет отменен мораторий на куплю-продажу сельхозземель?
20 октября Рада планирует рассмотреть в первом чтении закон "О рынке земель", который откроет перед гражданами возможности продавать свои паи, а фермерам -- их покупать. Известно, что сделки по продаже, в обход закона, и так происходят -- не может, скажем, летний сельский житель, которому нужны средства на лекарства и в активе которого только и есть что пай, ждать отмены моратория, ибо для него это -- вопрос жизни . А для людей с деньгами в нынешней экономической ситуации недвижимость (и в первую очередь - земля) является надежным капиталовложением. Однако, как свидетельствует социология, общество расколото пополам отношением к рынку земель. Что здесь не так?
Чем ближе -- тем страшнее
Говоря о "крестьянах", т.е. жителях сельской местности и тех, кто там работает, нужно понимать, что это далеко не однородная аудитория. Можно выделить владельцев домохозяйств с 1-2 паями, фермеров, руководителей сельхозпредприятий и представителей местного самоуправления. И их отношение к рынку земель, как и мотивация, также отличаются.
Как свидетельствует социологическое исследование, проведенное по заказу Госземагентства в рамках проекта Всемирного банка "Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра" среди жителей именно сельской местности, пропорции сторонников и противников отмены моратория в 2011 году изменились по сравнению с аналогичным исследованием, проведенном в прошлом году. Так, противников этой идеи среди руководителей сельхозпредприятий увеличилось с 33,1% до 44,2%, среди фермеров - с 35% до 43,5%. А вот среди владельцев паев количество противников купли-продажи земель за год практически не изменилась и составляет 51,5%; 47,5% можно отнести к сторонникам –
с теми или иными ограничениями или оговорками.
Очевидно, что владельцы паев -- это скорее потенциальные продавцы, а фермеры -- скорее потенциальные покупатели. И именно последние с приближением "дня Х" существенно охладели к идее отмены моратория. Большинство из них уверено, что в Украине не созданы надлежащие условия для внедрения рынка земель, и он несет им больше опасностей, чем выгод. Это тем более интересно, что один из ключевых обоснований необходимости введения рынка земель -- он должен оживить сельскохозяйственное производство.
Среди главных угроз фермеры называли возможность потери ближайшее время части арендуемых ныне земель (около 60% респондентов), а в будущем - перспектив для расширения землепользования. А владельцы паев -- угрозу скупки земель иностранцами (44%) и бизнесменами, что приведет к потере работы местными жителями (39%). В основе негативного отношения представителей местного самоуправления к отмене моратория -- неверие в то, что процесс купли-продажи земли может быть организовано с учетом всех заинтересованных сторон -- прежде жителей общин и руководителей местного самоуправления как их представителей.
По мнению исследователей, увеличение количества консервативно настроенных респондентов по состоянию на начало лета 2011 года было связано с неопределенностью принципов функционирования рынка земель сельхозназначения. И для того, чтобы в среде фермеров сформировалось позитивное отношение к отмене моратория, следует, как минимум, обнародовать правила игры.
Собственно, по этому пути и пошли власти после внесения на рассмотрение парламента 19 июля с.г. нового законопроекта "О рынке земель", централизованно организовав информационную кампанию -- через проведение сходов сел, встреч с представителями руководителей Минагрополитики и Госземагентства центрального, областного и районного уровней, распространяя разъяснительные материалы относительно положений законопроекта.
Не правилом игры единым
Впрочем, определенность правил игры -- вещь важная, но недостаточная для достижения консенсуса в обществе относительно такого сложного вопроса, как введение рынка сельхозземель. Кроме того, что об этих правилах граждане должны узнать (а распространение информации в сельской местности -- дело не из простых), люди должны быть уверенными, что эти правила будут соблюдены.
Земельная реформа -- одно из самых запутанных для понимания вопросов не только владельцами паев, но и самими представителями власти. Противоречивое законодательство, отсутствие подзаконных актов, создает коллизии при исполнении законов, отрицание новым законам того, что делалось годами согласно предварительным документам, -- все это не только затрудняет ориентацию владельцев земельных участков по их прав и обязанностей, но и существенно занижает уровень доверия к тому, что делает в этой сфере власти. Кстати, согласно опросу, наиболее желанной для собственников земли является именно информация об их правах (58%) и о земельное законодательство (42%). Сопоставив это с более ранними данными опросов Фонда Разумкова, можно утверждать, что ситуация низкой осведомленности граждан с земельной политикой и нормами земельного законодательства является для Украины уже традиционной.
По мнению представителей Института социологии НАНУ, в основе недоверия к земельной реформы лежит недоверие к государственной власти. И негативное отношение к рынку земель вызвано не столько неприятием самого рынка, сколько неверием в то, что его введение может пройти организованно, справедливо, честно и законно, -- то есть недоверием к государственным институтам. Большую роль, считают социологи, здесь играет опасение, что в стране будет создано два рынка земли -- первичный и вторичный, и в первый получит доступ ограниченное количество граждан, которые благодаря этому смогут купить землю дешево с целью перепродажи.
Недоверие к "чистоте намерений" власти оказалась в ответе на вопрос о том, кто больше всего заинтересован в отмене моратория. По мнению крестьян, в первую очередь это политики и депутаты - 52,7%, украинские бизнесмены - 48,1%, иностранные граждане -- 20,5%, иностранные фирмы - 13,6%, лишь затем - владельцы паев, сельские жители, сельская власть (не более 10% каждый), фермеры - 7,8%, банки - 7%, и, наконец, пенсионеры -- 1,9%. Здесь проявилась склонность украинских граждан не воспринимать буквально то, что им говорят с высоких трибун, а читать "между строк".
Параллельная реальность
Власть достаточно четко сформулировала и называет вслух основные страхи в обществе, связанные с введением рынка земель. Следует отметить, что набор оговорок, который существовал в прошлом году, в этом году не изменился. Прежде всего -- это угроза скупки земель иностранцами, отечественными "денежными мешками" (следствием чего будет монополизация земель в руках крупного капитала) и спекулянтами, давление на крестьян с требованием продать землю за копейки, а также то, что черноземы пустят под застройку. Поэтому во время информационной кампании в пользу внедрения рынка земель представители власти информируют, какие предохранители есть в законе против этих негативных последствий, и призывают не спешить с продажей паев, чтобы не прогадать в цене. Все вроде правильно. Но почему же в обществе нет единодушия?
Сомнительно, чтобы каждый крестьянин анализировал украинское законодательство относительно гражданства, однако тезис о продаже сельхозугодий только гражданам Украины сейчас действительно мало что значит. Она остается декларативной, пока неопределенной ситуация с самим украинским гражданством. При нынешних обстоятельствах сейчас около полумиллиона граждан имеют, кроме украинского, и другое гражданство. Это как украинских, ныне обитающих на Буковине, Закарпатье или в Крыму и имеют паспорта других государств -- Венгрии, Румынии или России, так и около 50 тысяч граждан Израиля, которые в свое время, до принятия Конституции 1996 года, совершенно законно получили украинское гражданство. И, пропры то, что в Украине существует единое гражданство, а двойное запрещено законом, механизмов лишения другого не существует.
Еще один вопрос -- смогут ли фермерские хозяйства и сельхозпредприятия расширить землевладение? По мнению председателей сельских и поселковых советов, которая была высказана в рамках упомянутого исследования, здесь следует ожидать "внешнего" вмешательства. Кроме того, фермеры, чьи земли собранны из арендованных паев, опасаются, что их бизнес может быть разрушен, если несколько владельцев паев в разных местах поля продадут свою землю. Продажа может состояться не только по инициативе самого владельца, но и конкурента.
Существования таких угроз отчасти подтверждают эксперты и политики. "Рейдерские атаки возвращаются, и все чаще их объектами становятся предприятия аграрной отрасли", -- утверждают юристы. -- "За два последних года мы стали свидетелями дерзких покушений на корпоративные права в так называемых аграрных областях Украины, в частности, в Черниговской, Хмельницкой, Полтавской, Черкасской и Винницкой".
"В Украине происходит жесткая монополизация рынка земель крупными финансово-промышленными группами", -- считает вице-спикер парламента Николай Томенко. Он ссылается на письма, поступившие в его адрес, о том, что мелким фермерам отказывают в продлении аренды земли.
Законопроект "О рынке земель" предусматривает, что в одних руках не может быть сосредоточено более 2 100 га, причем в этой предельной площади предусмотрено и землевладения "лиц, связанных отношениями контроля". Т.е. покупателей проверять на родственные связи. А спекулянтам обещают поставить экономическую преграду - ввести на пять лет так называемое "заградительную пошлину": первый год - 100% от нормативной денежной оценки проданной земли, второй - 90%, третий - 80%, четвертый - 70%, пятый - 60%.
Однако понятно: эти, в целом, хорошие намерения еще надо реализовать. Иными словами, кто должен применять нормы закона на практике, кто-то - следить за их соблюдением, а кто - наказывать за нарушения.
"А судьи кто?"
Кто же будет обеспечивать соблюдение норм этого закона?
Социологи фиксируют общее снижение доверия украинского к власти. Наименьший уровень доверия у судов (14,3%), прокуратуры (17%), милиции (17,4%) и Верховной Раде (18,7%). Подавляющее большинство украинских (77,2%) считает, что все органы власти (как на общегосударственном, так и на местном уровнях) работают непрозрачно и недостаточно открыто (аналогичный показатель в прошлом году составил 69,9%).
Данные другого соцопроса подтверждают: самый высокий уровень недоверия среди украинского населения имеют украинские суды. Действия украинских судов не поддерживает 61% украинских, полностью поддерживают - 4,2%. Второе место в рейтинге недоверия занимает Верховная Рада, которой не доверяют 60%. Также к лидерам недоверия попали милиция и прокуратура. Полностью не поддерживают их действия около 55%, а поддерживают - менее 6%.
О намерении запретить изменение целевого назначения сельхозземель как предохранитель угрозе строительства на черноземах, следует напомнить такую реалию. В Киеве, по закону, существует мораторий на вырубку зеленых насаждений. Но стоит посмотреть на строительство церквей на месте безбожно вырезанных деревьев возле метро "Лыбидская" и "Святошино", а также на события в районе стадиона "Авангард", и мы возвращаемся к тезису о выборочное применение закона. Что является и ответом на вопрос, почему у украинцев невысокий уровень доверия к власти, а, следовательно, к ее намерениям.
Поэтому нормы законопроекта, записанные на бумаге, и то, как они будут выглядеть, "преломляясь" через действующую украинскую реальность, - это две параллельные реальности, которые, по мнению противников введения рынка земель, могут и не пересекаться.
Таким образом, если целью информационной кампании со стороны власти является убедить граждан в том, что рынок земель - это хорошо, то информирование должно включать еще один очень важный элемент. Сюда должна входить не только популяризация положений законопроекта, а также и серьезная кампания, направленная на то, чтобы граждане поверили в способность власти обеспечить соблюдение этих положений.
Без санкции?
Если власть хочет ввести рынок земель в ситуации, приближенной к общественному консенсусу, ей нужно не только информировать о своих намерениях и обеспечить, чтобы ее каким-то образом услышали те, кого прежде касаются изменения (т.е. владельцы паев и сельхозпроизводители), но и убедить их, что эти намерения она (власть) способна "сделать былью". Задача, прямо сказать, непреодолимая за 2 месяца, оставшихся до даты "планового ввода в эксплуатацию" рынка земель сельхозназначения.
Очевидно, эту задачу должно быть рассчитано на более длительную перспективу, чем до 1 января 2012 года, и оно откровенно выходит за рамки компетенции только профильных ведомств. Более того, такая задача требует уже не просто "правильных слов", а изменения реалий. ПРЕОДОЛИМЫ оно в принципе?
А пока очевидно: голосование за законопроект "О рынке земель" в нынешней ситуации означает, что власть готова принимать важные решения и без общественной санкции.
Ирина Лукомская, эксперт
Украинский независимый центр политических исследований
Интересно выглядит ситуация: власти предлагают расширить права собственников паев, введя рынок земель сельскохозяйственного назначения, а более половины граждан, которые смогут воспользоваться этим правом, -- против. Парадокс? Возможно ли достижение общественного консенсуса до того, как будет отменен мораторий на куплю-продажу сельхозземель?
20 октября Рада планирует рассмотреть в первом чтении закон "О рынке земель", который откроет перед гражданами возможности продавать свои паи, а фермерам -- их покупать. Известно, что сделки по продаже, в обход закона, и так происходят -- не может, скажем, летний сельский житель, которому нужны средства на лекарства и в активе которого только и есть что пай, ждать отмены моратория, ибо для него это -- вопрос жизни . А для людей с деньгами в нынешней экономической ситуации недвижимость (и в первую очередь - земля) является надежным капиталовложением. Однако, как свидетельствует социология, общество расколото пополам отношением к рынку земель. Что здесь не так?
Чем ближе -- тем страшнее
Говоря о "крестьянах", т.е. жителях сельской местности и тех, кто там работает, нужно понимать, что это далеко не однородная аудитория. Можно выделить владельцев домохозяйств с 1-2 паями, фермеров, руководителей сельхозпредприятий и представителей местного самоуправления. И их отношение к рынку земель, как и мотивация, также отличаются.
Как свидетельствует социологическое исследование, проведенное по заказу Госземагентства в рамках проекта Всемирного банка "Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра" среди жителей именно сельской местности, пропорции сторонников и противников отмены моратория в 2011 году изменились по сравнению с аналогичным исследованием, проведенном в прошлом году. Так, противников этой идеи среди руководителей сельхозпредприятий увеличилось с 33,1% до 44,2%, среди фермеров - с 35% до 43,5%. А вот среди владельцев паев количество противников купли-продажи земель за год практически не изменилась и составляет 51,5%; 47,5% можно отнести к сторонникам –
с теми или иными ограничениями или оговорками.
Очевидно, что владельцы паев -- это скорее потенциальные продавцы, а фермеры -- скорее потенциальные покупатели. И именно последние с приближением "дня Х" существенно охладели к идее отмены моратория. Большинство из них уверено, что в Украине не созданы надлежащие условия для внедрения рынка земель, и он несет им больше опасностей, чем выгод. Это тем более интересно, что один из ключевых обоснований необходимости введения рынка земель -- он должен оживить сельскохозяйственное производство.
Среди главных угроз фермеры называли возможность потери ближайшее время части арендуемых ныне земель (около 60% респондентов), а в будущем - перспектив для расширения землепользования. А владельцы паев -- угрозу скупки земель иностранцами (44%) и бизнесменами, что приведет к потере работы местными жителями (39%). В основе негативного отношения представителей местного самоуправления к отмене моратория -- неверие в то, что процесс купли-продажи земли может быть организовано с учетом всех заинтересованных сторон -- прежде жителей общин и руководителей местного самоуправления как их представителей.
По мнению исследователей, увеличение количества консервативно настроенных респондентов по состоянию на начало лета 2011 года было связано с неопределенностью принципов функционирования рынка земель сельхозназначения. И для того, чтобы в среде фермеров сформировалось позитивное отношение к отмене моратория, следует, как минимум, обнародовать правила игры.
Собственно, по этому пути и пошли власти после внесения на рассмотрение парламента 19 июля с.г. нового законопроекта "О рынке земель", централизованно организовав информационную кампанию -- через проведение сходов сел, встреч с представителями руководителей Минагрополитики и Госземагентства центрального, областного и районного уровней, распространяя разъяснительные материалы относительно положений законопроекта.
Не правилом игры единым
Впрочем, определенность правил игры -- вещь важная, но недостаточная для достижения консенсуса в обществе относительно такого сложного вопроса, как введение рынка сельхозземель. Кроме того, что об этих правилах граждане должны узнать (а распространение информации в сельской местности -- дело не из простых), люди должны быть уверенными, что эти правила будут соблюдены.
Земельная реформа -- одно из самых запутанных для понимания вопросов не только владельцами паев, но и самими представителями власти. Противоречивое законодательство, отсутствие подзаконных актов, создает коллизии при исполнении законов, отрицание новым законам того, что делалось годами согласно предварительным документам, -- все это не только затрудняет ориентацию владельцев земельных участков по их прав и обязанностей, но и существенно занижает уровень доверия к тому, что делает в этой сфере власти. Кстати, согласно опросу, наиболее желанной для собственников земли является именно информация об их правах (58%) и о земельное законодательство (42%). Сопоставив это с более ранними данными опросов Фонда Разумкова, можно утверждать, что ситуация низкой осведомленности граждан с земельной политикой и нормами земельного законодательства является для Украины уже традиционной.
По мнению представителей Института социологии НАНУ, в основе недоверия к земельной реформы лежит недоверие к государственной власти. И негативное отношение к рынку земель вызвано не столько неприятием самого рынка, сколько неверием в то, что его введение может пройти организованно, справедливо, честно и законно, -- то есть недоверием к государственным институтам. Большую роль, считают социологи, здесь играет опасение, что в стране будет создано два рынка земли -- первичный и вторичный, и в первый получит доступ ограниченное количество граждан, которые благодаря этому смогут купить землю дешево с целью перепродажи.
Недоверие к "чистоте намерений" власти оказалась в ответе на вопрос о том, кто больше всего заинтересован в отмене моратория. По мнению крестьян, в первую очередь это политики и депутаты - 52,7%, украинские бизнесмены - 48,1%, иностранные граждане -- 20,5%, иностранные фирмы - 13,6%, лишь затем - владельцы паев, сельские жители, сельская власть (не более 10% каждый), фермеры - 7,8%, банки - 7%, и, наконец, пенсионеры -- 1,9%. Здесь проявилась склонность украинских граждан не воспринимать буквально то, что им говорят с высоких трибун, а читать "между строк".
Параллельная реальность
Власть достаточно четко сформулировала и называет вслух основные страхи в обществе, связанные с введением рынка земель. Следует отметить, что набор оговорок, который существовал в прошлом году, в этом году не изменился. Прежде всего -- это угроза скупки земель иностранцами, отечественными "денежными мешками" (следствием чего будет монополизация земель в руках крупного капитала) и спекулянтами, давление на крестьян с требованием продать землю за копейки, а также то, что черноземы пустят под застройку. Поэтому во время информационной кампании в пользу внедрения рынка земель представители власти информируют, какие предохранители есть в законе против этих негативных последствий, и призывают не спешить с продажей паев, чтобы не прогадать в цене. Все вроде правильно. Но почему же в обществе нет единодушия?
Сомнительно, чтобы каждый крестьянин анализировал украинское законодательство относительно гражданства, однако тезис о продаже сельхозугодий только гражданам Украины сейчас действительно мало что значит. Она остается декларативной, пока неопределенной ситуация с самим украинским гражданством. При нынешних обстоятельствах сейчас около полумиллиона граждан имеют, кроме украинского, и другое гражданство. Это как украинских, ныне обитающих на Буковине, Закарпатье или в Крыму и имеют паспорта других государств -- Венгрии, Румынии или России, так и около 50 тысяч граждан Израиля, которые в свое время, до принятия Конституции 1996 года, совершенно законно получили украинское гражданство. И, пропры то, что в Украине существует единое гражданство, а двойное запрещено законом, механизмов лишения другого не существует.
Еще один вопрос -- смогут ли фермерские хозяйства и сельхозпредприятия расширить землевладение? По мнению председателей сельских и поселковых советов, которая была высказана в рамках упомянутого исследования, здесь следует ожидать "внешнего" вмешательства. Кроме того, фермеры, чьи земли собранны из арендованных паев, опасаются, что их бизнес может быть разрушен, если несколько владельцев паев в разных местах поля продадут свою землю. Продажа может состояться не только по инициативе самого владельца, но и конкурента.
Существования таких угроз отчасти подтверждают эксперты и политики. "Рейдерские атаки возвращаются, и все чаще их объектами становятся предприятия аграрной отрасли", -- утверждают юристы. -- "За два последних года мы стали свидетелями дерзких покушений на корпоративные права в так называемых аграрных областях Украины, в частности, в Черниговской, Хмельницкой, Полтавской, Черкасской и Винницкой".
"В Украине происходит жесткая монополизация рынка земель крупными финансово-промышленными группами", -- считает вице-спикер парламента Николай Томенко. Он ссылается на письма, поступившие в его адрес, о том, что мелким фермерам отказывают в продлении аренды земли.
Законопроект "О рынке земель" предусматривает, что в одних руках не может быть сосредоточено более 2 100 га, причем в этой предельной площади предусмотрено и землевладения "лиц, связанных отношениями контроля". Т.е. покупателей проверять на родственные связи. А спекулянтам обещают поставить экономическую преграду - ввести на пять лет так называемое "заградительную пошлину": первый год - 100% от нормативной денежной оценки проданной земли, второй - 90%, третий - 80%, четвертый - 70%, пятый - 60%.
Однако понятно: эти, в целом, хорошие намерения еще надо реализовать. Иными словами, кто должен применять нормы закона на практике, кто-то - следить за их соблюдением, а кто - наказывать за нарушения.
"А судьи кто?"
Кто же будет обеспечивать соблюдение норм этого закона?
Социологи фиксируют общее снижение доверия украинского к власти. Наименьший уровень доверия у судов (14,3%), прокуратуры (17%), милиции (17,4%) и Верховной Раде (18,7%). Подавляющее большинство украинских (77,2%) считает, что все органы власти (как на общегосударственном, так и на местном уровнях) работают непрозрачно и недостаточно открыто (аналогичный показатель в прошлом году составил 69,9%).
Данные другого соцопроса подтверждают: самый высокий уровень недоверия среди украинского населения имеют украинские суды. Действия украинских судов не поддерживает 61% украинских, полностью поддерживают - 4,2%. Второе место в рейтинге недоверия занимает Верховная Рада, которой не доверяют 60%. Также к лидерам недоверия попали милиция и прокуратура. Полностью не поддерживают их действия около 55%, а поддерживают - менее 6%.
О намерении запретить изменение целевого назначения сельхозземель как предохранитель угрозе строительства на черноземах, следует напомнить такую реалию. В Киеве, по закону, существует мораторий на вырубку зеленых насаждений. Но стоит посмотреть на строительство церквей на месте безбожно вырезанных деревьев возле метро "Лыбидская" и "Святошино", а также на события в районе стадиона "Авангард", и мы возвращаемся к тезису о выборочное применение закона. Что является и ответом на вопрос, почему у украинцев невысокий уровень доверия к власти, а, следовательно, к ее намерениям.
Поэтому нормы законопроекта, записанные на бумаге, и то, как они будут выглядеть, "преломляясь" через действующую украинскую реальность, - это две параллельные реальности, которые, по мнению противников введения рынка земель, могут и не пересекаться.
Таким образом, если целью информационной кампании со стороны власти является убедить граждан в том, что рынок земель - это хорошо, то информирование должно включать еще один очень важный элемент. Сюда должна входить не только популяризация положений законопроекта, а также и серьезная кампания, направленная на то, чтобы граждане поверили в способность власти обеспечить соблюдение этих положений.
Без санкции?
Если власть хочет ввести рынок земель в ситуации, приближенной к общественному консенсусу, ей нужно не только информировать о своих намерениях и обеспечить, чтобы ее каким-то образом услышали те, кого прежде касаются изменения (т.е. владельцы паев и сельхозпроизводители), но и убедить их, что эти намерения она (власть) способна "сделать былью". Задача, прямо сказать, непреодолимая за 2 месяца, оставшихся до даты "планового ввода в эксплуатацию" рынка земель сельхозназначения.
Очевидно, эту задачу должно быть рассчитано на более длительную перспективу, чем до 1 января 2012 года, и оно откровенно выходит за рамки компетенции только профильных ведомств. Более того, такая задача требует уже не просто "правильных слов", а изменения реалий. ПРЕОДОЛИМЫ оно в принципе?
А пока очевидно: голосование за законопроект "О рынке земель" в нынешней ситуации означает, что власть готова принимать важные решения и без общественной санкции.
Ирина Лукомская, эксперт
Украинский независимый центр политических исследований
| Tweet | ||
